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三十年回顾中的消费者保护法

加入新浪收藏    收藏此页到365Key          你是第477位浏览者 发布日期:2009-12-29

　
　
三十年回顾中的消费者保护法 
李友根 

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点击：29 
【文章编号】CEL11580 
【摘要】《消费者权益保护法》的制定与实施，是我国改革开放三十年来法治建设的一个缩影。该法因消费者问题的出现而出台，确立了倾斜保护的理念，创设了一系列崭新的制度与新型的权利，推动了我国法治的进步与经济社会的发展。当然，由于经济、技术、社会的变迁，该法也呈现出一些缺陷，需要与时俱进加以完善，如明确适用范围、创新诉讼制度等。　
　　 
【关键词】消费者权益保护法 倾斜保护 创新 
【正文】 
　　引言　

　　从1978年到2008年，我国改革开放的历程走过了三十年，是经济迅速发展的三十年，也是我国走向法治的三十年。那么，法治的进程与经济社会发展进步的进程有何联系，法治的进程又有什么经验与教训值得总结，我们又该如何去展望未来经济、社会和法治的发展呢？恐怕这是包括法律界、法学界在内的社会各界，在纪念改革开放三十周年的特殊时期尤其需要思考与关注的问题。　

　　本文试从消费者运动与消费者保护法的视角，以《消费者权益保护》（以下简称消法）为核心，简要地回顾这一进程，并对现状与未来作些初步的分析与设想。　

　　一、问题与观念：为什么制定消法？　

　　从世界范围内观察，消费者保护的制定是消费者运动的产物，消费者运动则是消费者问题的必然结果，而消费者问题又是经济社会发展的副产品，我国自然也不例外。　

　　问题是：我国为何直到1993年才制定《消费者权益保护法》？　

　　改革开放之前，我国尚处于计划经济时代，社会经济生活中最为根本的问题是商品的短缺，所谓的商品质量、价格等问题尚未成为最为重要与急迫的问题。然而，缺乏足够的消费品不正是最大的消费者问题？只是，或许人们并未意识到或者并未认为这是一个消费者问题而已。但是改革开放政策的实施，“促成了我国商品经济的极大发展，同时也发生了严重损害消费者利益的社会问题。”[a]相应地，为了维护自身的利益，消费者运动应运而生。“1983年5月，河北省新乐县成立了全国第一个消费者组织，1984年8月，广州市消费者委员会成立，1984年12月26日，中国消费者协会在北京成立。”[b]17消费者组织的出现，说明了消费者依靠个体的力量不足以维护自身利益，也说明了消费者问题的普遍性与严重性。　

　　然而，消费者问题的出现、消费者运动的产生，并未立即导致全国性消费者保护法的出台。我国虽然早在1985年就启动了全国性消费者权益保护法的立法工作，在1987年就有沈阳市和福建省的地方性消费者保护规章与法规，到1989年就已有27个省级地方性消费者权益保护法规，[b]34但直到1993年才正式制定《消费者权益保护法》。笔者以为，下列几个方面可能是这一现象的几个因素：　

　　第一，对消费者问题的立法重视程度有限。改革开放以来，以经济建设为中心作为一种基本的指导思想，统领着全社会的各项工作。而经济建设自然以促进经济发展、提高企业效益为重中之重，反映在立法领域就是此类立法的先行与重点。因此，我们不难理解有关经济合同、三资企业、专利、商标等立法早在八十年代就已完成，也不难理解国务院1980年《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中并未提及“消费者”的概念与利益保护问题。因为消费者利益的保护，在一定程度上可能被视为对企业发展的影响与压力。　

　　第二，法律规范体系对消费者问题的初步调整。1993年以前，尽管我国尚未制定《消费者权益保护法》，尽管经济生活中存在着较为普遍与严重的消费者问题，但已经存在着众多的法律规范，起着保护消费者利益的作用，从而使得这一法律的制定并未显得如此急迫。在消费者问题中，最为主要的是产品质量问题、价格问题与广告信息问题。1986年《民法通则》及《工业产品质量责任条例》、1982年的《商标法》等已基本上足以调整产品瑕疵及缺陷产生的消费者问题，1986年的《广告管理条例》（此前为1982年《广告管理暂行条例》）及各种具体的广告管理规定也基本上足以调整广告信息问题，而价格领域较为严格的计划与行政管制措施也足以控制消费者问题。此外，全国各地众多的地方性法规与规章更是针对消费者权益的保护作出了专门与具体的规定。尽管这些法律规范较为分散，并且级别与效力层次有限，但总体而言，消费者权益的各个领域均有相应的规定予以保护。因此，制定统一的、全国性的消费者保护法并未成为立法工作的紧迫任务。　

　　第三，更为重要的是，经济发展决定着消费者问题的普遍性与严重性，也同时决定着消费者保护法的制定。1993年《宪法》的修订与市场经济体制的确立，消费者问题的突显与更加严重，催生了《消费者权益保护法》的出台。　

　　因此，从今天的眼光来看，就立法规划的圆满而言，《消费者权益保护法》的出台相对于消费者问题的出现，具有一定的滞后性。但是，这或许正是法律制度演变的规律使然，唯有现实利益保护的迫切性、法律体系内在缺陷填补的紧迫性，才是立法最为直接的推动力　

　　二、成就与影响：消法带来了什么？　

　　消法的制定与实施，其成就不仅在于对消费者问题的有效解决、对消费者利益的有力保护、对消费者运动的强力推动，更在于对我国法律制度与法治建设的重大贡献。　

　　1、确立和推动了倾斜保护的基本理念　

　　消法的制定，其理论依据在于消费者弱者地位，其价值目标在于实质正义，其立法政策在于倾斜保护。而消法的实践，进一步强化与推动了这些基本的理念，并直接间接地影响着我国法律界、法学界与社会各界的观念和认识，进而对我国的法治建设与社会发展产生了重大的影响。　

　　诚如梁慧星教授所指出的，现代经济、技术与社会的发展所产生的诸多严重社会问题，促成了民法制度与民法思想的变迁，由近代民法演变成现代民法，追求实质正义与社会妥当性。[c]77-104但是，自由放任的市场经济理念，契约自由、责任自负、平等保护的法律理念，仍然很大程度上影响着包括立法者在内的社会各界，而民事经济立法领域也仍然更多地遵循着形式正义和平等保护的理念。正是在消法的影响下，人们才逐渐接受了弱者倾斜保护的理念与实践，修正了上述的传统观念。而1994年的《劳动法》、2002年的《中小企业促进法》、2007年的《劳动合同法》等一系列充分体现着弱者保护和倾斜保护的法律，与消法一道，共同推进了这一理念的全面确立。　

　　2、确立了一系列新型的法律制度　

　　在倾斜保护的理念下，基于保护消费者利益的现实需要，消法突破了原有法律体系与法学理论的局限，确立了一系列新型的法律制度如惩罚性赔偿金制度和残疾赔偿金、死亡赔偿金制度，对我国的法律思想和公民权利保护起到重要的推动作用。　

　　我国民法理论与实务中，对于赔偿制度一直坚持着以填补损害为基本原则。但基于惩罚违法经营者、激励消费者与违法经营者作斗争的目的，消法首次在我国的法律体系中建立了惩罚性赔偿金制度，即该法第49条所规定的加倍赔偿制度。在“王海现象”的推动下，加倍赔偿制度引起了全社会的广泛关注与议论，也引发了学者们的深入研究，并对我国的法学理论产生了深远的影响。[1]在知识产权和竞争法领域，学者们关于建立惩罚性赔偿制度的讨论，除了国外特别是美国法律制度的影响外，何尝没有消法及其实践所产生的影响？[2]　

　　同样，在赔偿标准上，《民法通则》虽对侵犯公民肖像权、名誉权等行为规定了赔偿损失的责任（也即精神损害赔偿），但对于公民生命健康权的损害赔偿中，其赔偿标准是医疗费、误工减少的收入、残疾者生活补助费等费用，造成死亡的还支付丧葬费及死者生前抚养的人必要的生活费等。1993年2月的《产品质量法》在规定产品缺陷致人损害的赔偿责任中也规定了类似的内容。但显然，这样的赔偿制度是不利于真正全面补偿受害人的损失的，特别是精神与肉体上的痛苦并未得到应有的重视。消法基于全面保护消费者权益的精神，在第41条和42条分别规定了残疾者生活自助具费、残疾赔偿金和死亡赔偿金制度，从而对公民的人身权利保护达到了一个新高度。2000年7月《产品质量法》的修订全面吸收了这一制度，依照消费者权益保护法的条款修改了原来的赔偿损害范围与标准。依此为基础，在司法实务和理论研究的推动下，这种对伤亡者的精神抚慰金制度逐渐为人们所接受。2001年最高人民法院制定了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，确立了精神损害抚慰金制度，其第九条规定了残疾赔偿金、死亡赔偿金等方式。对此，该司法解释的起草者解释道：“该条规定是为了现行的有关民事特别法和行政法规等相协调，如《消费者权益保护法》第41条、42条的规定。”[d]15 2003年最高人民法院发布了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，第17条全面规定了有关人身损害的项目与内容，包括残疾赔偿金、死亡补偿费等。从而，由消法所确立的赔偿制度从特定领域的赔偿走向了适用于所有的民事侵权领域。无论是在学者们起草的《民法典大纲草案》中，还是全国人大法工委公布的《民法典草案》中，由消法所确立的这一赔偿制度均被全面地规定。[3]　

　　此外，消法所规定的一系列消费者权利，对丰富我国法律制度中的权利类型，更好地落实与保护广大社会成员的人权，起着巨大的作用。例如，消法第8条规定的知情权、第14条规定的人格尊严权、第25条规定的人身自由权，均是对传统民事权利理论与法律制度的突破。“人身自由权作为民事权利首先规定在消费者权益保护法中。……随着《消费者权益保护法》的颁布施行，人格尊严权作为一般人格权在民事活动中地位得以确认。”[d]28-29　

　　3、推动了我国市场经济法律制度的完善　

　　为了适应市场经济各个领域健全法制建设的需要，同时也为了有效制止最为典型、常见的损害消费者权益的行为，我国相继制定了《产品质量法》（1993年）、《反不正当竞争法》（1993年）、《广告法》（1994年）、《制止牟取暴利的暂行规定》（1995年）、《价格法》（1997年）、《反垄断法》（2007年），分别对产品质量、市场竞争、广告、价格等各个领域的行为作出了规范。虽然我们并不能将这些立法成就完全归功于消法及消费者运动，但是不可否认的是，保护消费者利益是这些立法的重要宗旨，而消费者运动也正是推动这些立法的重要因素。　

　　4、促进了我国经济和社会的发展　

　　消费者运动和消法在保障消费者权益的同时，也有力地推动了我国经济和社会的发展。由于我国社会主义市场经济体制尚未全面建立，市场经济的竞争机制、价格机制尚未对我国经济生活的各个领域产生全面的影响。同时，长期以来计划经济的制度、观念、行为模式依然对人们的行为产生重大影响，在片面追求利润动机的驱使下，单纯依靠经营者的道德自律与市场竞争的压力尚不足以对其传统的经营理念与方式形成巨大的冲击，因此假冒伪劣、强买强卖等漠视、损害消费者权益的种种行为大量存在，不仅严重损害了消费者的合法权利与利益，而且也导致了我国经济领域长期存在的低水平状态。而消费者利益受到普遍损害，也导致了消费者对产品和经营者的选择受到误导、限制，从而使市场经济的优胜劣汰机制不可能真正发挥作用，市场配置资源的作用也得到实现。　

　　在消法的推动下，广大消费者勇敢地拿起法律的武器（特别是消法），与各种侵犯消费者权益的行为作斗争，在维护自身权益的同时，客观上也对经营者的违法行为形成巨大的压力，纠正了被扭曲的竞争机制，从而有效地促进了经营者改善经营管理、提高服务水平和竞争实力。应该说，近年来我国电信、邮政、交通运输、供用电等领域的服务水平的提高与产业的发展与消费者运动有着不可分割的联系，也是与消法作为强大的法律后盾有着直接的关系。甚至可以认为，正是消法，保护、支持、鼓励甚至怂恿消费者的维权，才推动了我国经济领域产业水平和各个领域社会服务水平的提高。　

　　三、现状与缺陷：消法为何不能净化市场？　

　　但是，我们也应清醒地认识到，消法不是灵丹妙药，不能解决一切问题。无论是基于学者的实证研究，[4]还是基于作为消费者的经验感受，我们都能够得出这样的结论：消费者问题并未因为消法的实施及其所取得的成就而彻底解决，消费者的福祉与利益并未因消法而完全实现，消费者似乎永远不能成为消费天堂里的上帝，消费者的生活世界似乎依然充斥着虚假广告、假冒伪劣、促销的陷阱、事故的泥潭。　

　　当然，我们可以在消费者保护是一个系统工程、消费者保护有赖于全社会的共同努力、法治尚未完善、经济正在转轨、竞争有待充分、知识不断分化、技术日新月异、水船竞比高、道魔相博弈等诸多因素中寻求答案。但是，作为消费者保护神的消法是否也属于因素之一？对此，学界也进行了深入的研究。在笔者看来，消法存在的下列缺陷包括人们对消法的错误认识，当是其中的重要因素。　

　　1、现行诉讼制度不利于消费者以诉讼维权　

　　虽然第34条规定了消费纠纷的5种解决途径，但由于消费者协会调解消费纠纷职能的有限性与缺乏强制力、行政机关解决民事纠纷职能的缺乏、仲裁方式现实可能性的缺乏，诉讼成为最具有法律保护力度、最为有效的解决途径；虽然消法第11条规定了消费者的索赔权，但其真正落实仍取决于诉讼法律制度，特别是民事诉讼制度。　

　　但是，现行的民事诉讼制度是依据处理平等主体之间的民事纠纷为基础而设计的，因此，对于与经营者处于实质不平等地位的个别消费者而言，通过和利用这种诉讼制度来解决消费纠纷，无疑将在诉讼费用、律师费用、时间精力、举证能力等方面承受着巨大的诉讼成本，从而根本上抑制了消费者寻求司法保护的积极性与可能性。换言之，在某种程度上，放弃与经营者的诉讼，放弃自身消费利益的维护，在现行诉讼制度下，反而是一种理性经济人的选择。因此，政府、学界以及媒体有关消费者缺乏维权意识的指责或“怒其不争”的感叹，实在是隔靴之论。正如日本学者曾经指出的：“对法律意识差的指责可以是法律家认识本国法之特性的出发点，但绝不可简单地以这种指责代替其他，否则就会成为对自己怠慢的辩护。”?[e]10　

　　【案例：化妆品使用期限案】　

　　在刘雪娟诉南京市苏宁环球购物中心和杭州市乐金化妆品有限公司一案中，法院针对原告要求被告在其生产与销售的所有化妆品包装上标注开瓶使用期限的诉讼请求，指出：“这一诉讼请求虽然合理，却已涉及到不特定的权利主体和标的物，超出本案能够处理的范围，难以全部支持。”[5]　

　　该案提出的问题是，消费者公益诉讼能否获得支持？本案中，原告不仅要求被告告知其涉案化妆品开瓶后的使用期限，而且要求被告在其生产所有该类化妆品上均明确告知，以保护所有其他消费者的知情权。法院虽然认为其诉讼请求合理，但在现行诉讼制度下却得不到支持。这样，该化妆品的其他消费者仍然无法实现知情权，除非同样提起诉讼。显然，如果不能突破这一制度约束，则广大消费者权益的普遍保护，必须以重复性地提起成千上万起相同的诉讼为代价。　

　　2、消法具体制度的滞后性严重制约了消费者权益的维护　

　　制定于1993年的消法，尽管规定了一系列创新与先进的制度，但是由于当时处于市场经济发展初期，无论是对经营者营销手段的认识，还是对科学技术水平的预期，该法已经严重地滞后于经济活动的现实，对众多消费者问题缺乏足够的调整能力。例如，随着网络技术的发展，电子商务日益发达与普及，消费者权益面临着新的挑战；而电话、电视、上门等各种直销方式对消费者利益造成的损害，更因消法规定的缺失而使消费者的维权面临更多的困难；农村消费者、老年人消费者、未成年人消费者等各类特殊消费者或者可称为弱势消费者，因为消费者主体范畴的同质性而未能获得更为特殊与有力的保护；消费者组织缺乏代表全体消费者的起诉资格，限制了消费者协会在维护消费者权益领域的更大作为，等等。　

　　3、消法认识的分歧与混乱削弱了消法功能的充分发挥　

　　14年来，对消法某些制度认识的分歧以及各地法院在司法实践中的不统一，削弱了消法在维护消费者权益上功能的发挥。例如，针对消法第49条加倍赔偿规定或者惩罚性赔偿制度所引发的争论，是司法界对王海现象未能形成统一司法尺度的重要原因。部分学者从质疑知假买假者的消费者身份、解剖欺诈行为的构成要件、分析打假的公权力性质等角度否定消法对知假买假者的适用，部分学者则从消法的立法意图、法律漏洞的补充、市场实践、法律效果等角度肯定消法的适用，而不同的法院、不同的时期则有不同的判决结论。在笔者看来，消法第49条是其非常成功的制度设计，知假买假是私人在消法实现中作用发挥的最有效例证，应当予以旗帜鲜明地支持与维护。而对知假买假的质疑与否定，恰恰是对该法及其制度功能的巨大削弱。　

　　【案例：汽车购买案】　

　　在一起消费者因购买汽车受欺诈而要求加倍赔偿的案件中，成都市中级人民法院终审认为，汽车不属于《消费者权益保护法》所称的生活消费品，不受该法保护，故不支持原告的索赔请求。法院认为，根据《消费者权益保护法》的规定，必须是为生活消费需要的消费品才受《消法》保护。“汽车消费在我国现阶段对于全中国人而言，属于奢侈消费，不属于消法意义上的生活消费需要。”[6]　

　　有舆论认为，出现汽车不是生活消费品的判决，错不在法院，而在于消法有缺陷。“有专家指出，消法的立法目的在于调整日常生活消费品的消费者和生产者、销售者的关系，并不适用于汽车等大宗消费品的生产销售行为。显然，这样的规定是严重背离现实的，而正是这样的离奇规定，才导致了汽车不属于消费品的怪现象出现，消法里面的规定，的确应该改一改了。”[7]　

　　在消法实施了12年后，法院与专家竟然作出此等判决、提出此种观点，应视为是消法的悲哀！事实上，早在1996年，南京市中级人法院即已在一起汽车购买纠纷案中明确地适用了消法并适用了加倍赔偿，学者也予以了充分的肯定与理由的阐述：　

　　“本案原告个人出资在被告处购买汽车，是为了作为日常生活的代步工具，不是为了以所购汽车作为其生产经营营利的工具，应认定是为了生活消费者的需要购买汽车这种商品。原告在这种消费行为中的权益，受《消费者权益保护法》的保护。”[8]　

　　此外，消法能否适用于商品房购销（特别是第49条）、能否适用于医患纠纷、能否适用于教育领域等，无不存在分歧与争议。　

　　四、未来与展望：消法走向何方？　

　　曾经先进的消法，在步入21世纪后，又迎来新的挑战，面对新的或者旧的争议。但是，笔者认为，经济、科技与社会的发展，必然依然伴随着消费者问题的存在，并且消费者问题会以新的方式出现甚至可能是更为严重的消费者问题。保护消费者权益不受侵犯、维护消费者福利，应当是人类社会始终坚持的目标，也同样应当是我国消法的坚定不移的发展方向。因此，消法应当与时俱进，不断地完善自己，并如同曾经发挥过的作用与影响，继续推动法律制度的创新与发展。　

　　基于前文的分析，更基于学术界与实务界已有的充分研究，[9]笔者简要地提出几点展望。　

　　第一，明确消法的适用领域。依据保护弱者的基本理念，着眼于消费者的结构性弱势群体的地位，淡化经营者的营利性要求，将一切符合生活消费特征的消费活动（包括知假买假行为）纳入消法的调整领域，为广大消费者提供全面的法律保护。[10]　

　　第二，确立基于消费者特殊身份而应当享有的权利，如冷却期制度或反悔权，以应对新型销售模式下消费者权益可能受到的损害。[11]　

　　第三，建立对特殊消费者的特殊保护制度。基于对消费者群体的进一步类型化划分，对农村消费者、老年消费者、未成年消费者等特殊群体，制定特殊的保护制度，从而为各个领域的具体制度设计提供消法层面上的依据。例如，为此类消费者的专用产品规定特殊的要求，从而基于其特殊的信息能力与消费能力提供个别化的保护。[12]　

　　第四，构建新型的消费者诉讼制度。借鉴行政诉讼制度和境外消费者诉讼的特殊制度设计，着眼于消费者的弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括赋予消费者组织的起诉资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力，为消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等，以真正落实现行消法第30条所规定的“方便消费者诉讼”的基本精神。　

　　第五，完善对消费者组织的规定。由北京都贝尔科贸有限公司等诉中国消费者协会侵犯名誉权一案所引发的争论，表明现行消法第32条对消费者组织职能的规定存在一定的漏洞与缺陷。[13]在界定消费者组织区别于一般社会团体的定位基础上，在职能、权力、权利的规定方式及具体内容上进一步完善，例如赋予起诉权、信息发布权以及法定的立法与行政决策参与权等。　

　　
 
【作者简介】 
李友根，南京大学法学院教授。 
【注释】 
　　[1]详见《论惩罚性损害赔偿》，载梁慧星主编《民商法论丛》（第15卷），法律出版社2000年版。　
　　[2]参见王晓晔著《竞争法学》，社会科学文献出版社2007年版，第64页。　
　　[3]详见《中华人民共和国民法典大纲（草案）》，载梁慧星主编《民商法论丛》（第13卷），法律出版社2000年版。　
　　[4]例如，张严方博士1986年至2001年的全国消费投诉总量变化及问题性质的数据及案例资料所进行的研究表明，我国消费者保护问题十分突出和严峻，尽管1994年后消法开始实施与执行并对保护消费者利益起到了显著的作用。参见张严方著《消费者保护法研究》，法律出版社2003年版，第91－104页。　
　　[5]《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第6期。　
　　[6]王鑫等《成都中院终审一购车纠纷案》，载《人民法院报》2006年6月13日第4版。　
　　[7]何勇海《汽车难道不是消费品》，载《现代快报》2006年6月15日A6版。案情转引自《华西都市报》2006年6月14日。　
　　[8]杨洪逵评析，载最高人民法院中国法学应用研究所编《人民法院案例选》（总第21辑），人民法院出版社1997年版，第116－123页。　
　　[9]例如孙颖著《消费者保护法律体系研究》，中国政法大学出版社2007年版；金福海著《消费者法论》，北京大学出版社2005年版；张严方著《消费者保护法研究》，法律出版社2003年版等著作及大量的论文。　
　　[10]有关淡化经营者营利性要求的问题，请参见李友根《论经济法视野中的经营者》，载《南京大学学报》2007年第3期。　
　　[11]参见张严方《中国消费者保护法立法的未来走向》，载《中国社会科学院研究生院学报》2006年第1期。　
　　[12]有关此类特殊保护的理论基础，参见应飞虎《经济法视野中的弱势群体》，载《南京大学学报》2007年第3期。　
　　[13]《货比三家惹纠纷中消协成被告 比较实验是否公正》，载《中国青年报》2003年7月27日。　
　　　
　　参考文献　
　　[a]梁慧星.消费者运动与消费者权利.法律科学，1991，5.　
　　[b]李昌麒、许明月.《消费者保护法》.北京：法律出版社.2005.　
　　[c]梁慧星.民法学说判例与立法研究.北京：国家行政学院出版社.1999.　
　　[d]唐德华.最高人民法院《关于确定民事侵权的精神损害赔偿责任若干问题的解释》的理解与适用.北京：人民法院出版社2001.　
　　[e]田中英夫、竹内昭夫.私人在法实现中的作用.李薇译.北京：法律出版社.2006.　
　　 
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【发布时间】2008 
【编后语】 
出处：《法学论坛》2008年第3期。 
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